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La médiation préalable obligatoire, un dispositif plus étroit que son nom

Expérimentée en 2018, pérennisée en 2021, la médiation préalable obligatoire passe pour concerner toute la fonction publique. Ses textes dessinent un périmètre bien plus restreint, et son bilan se lit avec précaution.

Le nom promet beaucoup. La médiation préalable obligatoire impose, avant tout recours devant le juge administratif, de tenter une médiation pour certains litiges d'agents publics. Expérimentée à partir de 2018, elle a été pérennisée par l'article 27 de la loi du 22 décembre 2021, qui crée dans le code de justice administrative une section spécifique. La tentative de médiation conditionne la recevabilité du recours. Le coût de la médiation est supporté par l'administration auteur de la décision.

Deux règles de procédure complètent le dispositif. La médiation interrompt les délais de recours, selon l'article L. 213-13 du code de justice administrative, dont la rédaction diffère de celle prévue pour la médiation conventionnelle et omet son plancher de six mois. Enfin, la saisine du Défenseur des droits vaut saisine du médiateur compétent.

Sept catégories de décisions

Le décret du 25 mars 2022 en fixe les modalités. Son article 2 énumère les décisions individuelles défavorables concernées :

• les éléments de rémunération mentionnés au code général de la fonction publique ;
• les refus de détachement ou de placement en disponibilité et, pour les agents contractuels, les refus de certains congés non rémunérés ;
• la réintégration à l'issue d'un détachement, d'un placement en disponibilité ou d'un congé parental, et le réemploi d'un agent contractuel à l'issue d'un congé ;
• le classement à l'issue d'un avancement de grade ou d'un changement de corps ou cadre d'emploi obtenu par promotion interne ;
• la formation professionnelle tout au long de la vie ;
• les mesures appropriées prises à l'égard des travailleurs handicapés ;
• l'aménagement des conditions de travail des fonctionnaires qui ne sont plus en mesure d'exercer leurs fonctions.

Deux populations seulement

Le champ réel se lit à l'article 3 du décret. Il vise deux populations. D'un côté, les agents de la fonction publique de l'État affectés dans les services, écoles et établissements du périmètre de l'éducation nationale, et dans les seules académies inscrites sur une liste arrêtée par le garde des Sceaux et le ministre chargé de l'éducation nationale. De l'autre, les agents de la fonction publique territoriale employés par des collectivités qui ont conventionné avec leur centre de gestion. La médiation est assurée selon le cas par le médiateur académique territorialement compétent ou par le centre de gestion.

Deux idées reçues tombent. La fonction publique hospitalière se trouve hors du champ que l'article 3 définit : le décret la laisse de côté sans l'exclure expressément. La fonction publique de l'État, elle, est concernée pour une fraction seulement du périmètre de l'éducation nationale. La vraie frontière passe entre territoires conventionnés et territoires restés hors convention.

Le décret porte aussi un volet social. Son intitulé vise certains litiges sociaux, et son article 5 crée dans le code du travail une section consacrée à la médiation préalable obligatoire pour le contentieux de l'opérateur public de l'emploi.

Un bilan à relire chiffre par chiffre

Le rapport final du Conseil d'État sur l'expérimentation, publié en juin 2021, couvre trois années à compter du 1er avril 2018. Il fait état de 4 364 médiations abouties et de 76 % d'accords, soit 3 312 accords. Ces chiffres demandent trois précautions.

La première porte sur le dénominateur. Le nombre de 4 364 désigne les médiations abouties. Le rapport recense 5 516 demandes reçues et 4 810 médiations engagées. Écrire « 4 364 médiations » sous-estime donc l'activité et fausse tout ratio.

La deuxième tient à l'arithmétique du rapport lui-même. Il annonce 978 échecs, « soit un taux d'échec global de 26 % ». Or 978 rapporté à 4 364 donne 22,4 %. Et 76 % d'accords plus 26 % d'échecs font 102 %.

La troisième concerne la composition des demandes. Les litiges sociaux en représentent 82 %. Le bilan renseigne donc très partiellement sur la fonction publique.

Une frontière administrative

Le dispositif retient l'attention pour une autre raison. La médiation préalable obligatoire est le point où le droit français contredit frontalement le principe de volontariat, que les définitions de référence tiennent pour une condition de validité du processus. Son périmètre restreint installe aussi une frontière administrative. D'un côté, les académies listées et les collectivités conventionnées. De l'autre, des populations d'agents comparables pour le reste.

Pour les employeurs publics qui hésitent à créer leur propre dispositif, la leçon est double. Le droit ouvre la voie à des médiateurs agents publics. Il réserve l'obligation à des territoires précis, et son bilan chiffré reste à manier avec rigueur.

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